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Schattenbanken: Neuer RTS

  • 28.07.2021
  • von Norbert Baumstark
  • Grundsatzblog

Die Europäische Bankenaufsicht (EBA) hat am 26. Juli 2021 die Regulatory Technical Standards (RTS) über die Kriterien zur Identifikation von Schattenbanken für das Großkreditmeldewesen zur Konsultation bis zum 26. Oktober 2021 veröffentlicht. Hintergrund ist auch, dass in Art. 394 CRR II nunmehr auf Schattenbank Bezug genommen wird.

Risiken von Nicht-Banken-Finanzintermediäre (non-bank financial intermediation, NBFI, grundsätzlich gleichzusetzen mit Schattenbankenrisiken) machten 2020 40 % des EU Finanzsystem aus, dieser Schattenbankensektor wächst weiterhin spürbar schneller als der regulierte Bankensektor. In Schwellenländern ist das Wachstum noch signifikanter. Diese Thematik gewinnt folglich an Bedeutung. In der CRR wird diese Thematik in Art. 394 und 395 aufgegriffen.

Für die Überwachung unterscheidet der European Systemic Risk Board (ESRB) zwischen Bezug auf den jeweiligen Rechtsträger (entity-based), wie es bei Fonds der Fall ist, und den Bezug auf die jeweilige Tätigkeiten (activity-based). Geldmarktfonds haben dabei ein höheres Risiko als z.B. Immobilienfonds oder EU-Hedgefonds. Die Tätigkeiten beziehen sich auf Risikotransformationen (Kredite, Fälligkeitstransformation, Liquiditationstransformation und Leverage) oder Marktaktvitäten (etwa SFT, Derivate oder Sicherheitenwiederverwendung). Der FSB (Financial Stability Board) hat hingegen zum einen eine sehr weitgehende Definition (alle finanzielle Insitute mit Ausnahme von Banken etc.) als auch eine engere (bestimmte collective investment vehicles, Kreditvergabe oder Marktintermediäre abhängig von kurzfristiger Finanzierung, Kreditvermittlung, wertpapierbasierte Kreditvergabe).

Diese Definitionen von ESRB und FSB sind jedoch nicht vollumfäng für Zwecke der CRR verwendbar, da die CRR eigene Vorgaben macht. Die Definition der RTS orientiert sich wie diejenige der Leitlinien weiterhin an Banktätigkeiten außerhalb eines Regelungsrahmens, letzterer bezieht sich namentlich auf Solvabilität und Liquidität als wesentliche Überwachungsgrößen. Die Banktätigkeiten werden weiterhin mit einem Katalog aus der CRD definiert, allerdings fehlt die Ergänzung um die "ähnliche Tätigkeiten", wie sie die Leitlinien vorsehen. Der anerkannte Aufsichtsrahmen wird - neben der Gleichwertigkeitsfeststellung - um die Anwendung Baseler Grundsätze ergänzt. Das in Art. 395 Abs. 2 CRR genannte Limitsteuerung von Schattenbanken bleibt weiter erhalten.

Anstelle des expliziten Ausnahmekatalogs wie in Leitlinien tritt in den RTS eine Liste mit Rechtswerken (Verordnungen und Richtlinien): Wenn eine Unternehmung unter eine dieser Richtlinien fällt, ist es keine Schattenbank. Die Liste umfasst die CRR, die CRD, die Verordnungen über Aufsichtsanforderungen an Wertpapierfirmen, diejenige über die Beaufsichtigung von Wertpapierfirmen, MiFiR, MiFiD, Verordnung über OTC-Derivate, zentrale Gegenparteien und Transaktionsregister, Richtlinie über Zahlungsdienste, diejenige zu E-Geld-Instituten, der Solvency II, diejenige zur betrieblichen Altersvorsorge, Abwicklungsrichtlinie, UCITS, AIFM und drei Verordnungen zu EU-Fonds. Nach der CRR konsolidierte Unternehmen gelten als CRR-beaufsichtigt.

Ebenso ist keine Schattenbank, wenn eine Unternehmung explizit aus der CRR, der CRD, der Verordnung über OTC-Derivate, zentrale Gegenparteien und Transaktionsregister oder der Solvency II ausgenommen ist. Die systematische Stellung der Fonds ist in den RTS besser geregelt als in den Leitlinien 2015/20: Sie werden gesondert behandelt, so dass sich ansonsten übliche Prüfung nach Bankentätigkeiten sowie Ausnahmen explizit entfällt.

Die Definition der RTS stimmt mit derjenigen der Leitlinien nicht vollumfänglich überein. Zwar gilt immer noch die Drittlandsäquivalenz wie bislang, neu hinzugekommen ist jedoch die grundsätzliche Anerkennung des Baseler Rahmenwerkes. Die bisherige Unterscheidung bei den Finanzinstituten findet sich so nicht wieder. Hierzu steht in Background & Rationale: "Exposures to financial institutions should not be treated as exposures to shadow banking entities as long as such financial institutions, pursuant to Article 119(5) of the CRR, are supervised and authorised and subject to comparable requirements of those applicable to institutions." Die Ausnahme für Konzerninnenfinanzierung der Leitlinien wurde offenbar nicht in den Regelungstext übernommen.

Unklar bleibt weiterhin, ob durch Konstrukte auf Schattenbanken durchzuschauen ist, um einen Gleichklang mit den Großkreditvorschriften zu erreichen. Das Verhältnis zu den Leitlinien GL/2015/20 ist ebenfalls nicht ganz klar. Zwei nicht deckungsgleiche Definitionen wären nicht günstig, die Leitlinien werden in der Definition ggf. zurücktreten. Background & Rationale Rz. 36 liest sich so, als ginge man weitgehend von einer Identität der Definitionen aus. In Rz. 12 und 14 der cost-benefit-Analyse wird von Kohärenz ausgegangen, jedoch wird definitiv keine vollumfängliche Anlehnung an die Leitlinien fokusisert (vgl. Question 5). Bis zum 26. Oktober 2021 besteht eine Konsultationsfrist, am 29. September 2021 ist eine öffentliche Anhörung geplant.

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Julia Grollmann

Spezialistenteams Banken
Abteilungsleiterin
Fachliche Leiterin Spezialistenteam Aufsichtsrecht/Meldewesen